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디노랜드 [정동칼럼]‘개헌 불능 국가’에서 벗어나야

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이성중
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25-08-02 03:01

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디노랜드 얼마 전 헌법 개정을 주제로 시민 강연을 할 기회가 있었다. 그 자리에 모인 시민들에게 ‘여기에 모이신 분 중에 국민투표를 해보신 분이 있느냐?’고 물었다. 60세가 넘은 것으로 보이는 분 외에는 없었다.
1968년에 태어난 나도 국민투표를 해본 적이 없다. 마지막 국민투표가 1987년 10월27일에 있었던 헌법 개정 국민투표였기 때문이다. 당시에는 만 20세 이상만 투표권이 있었기 때문에 대학교 1학년이었던 나도 투표권이 없었다. 그 후 38년 동안 대한민국에서는 단 한 번의 국민투표도 실시된 적이 없다.
그러다 보니 국민주권을 표방하고 있지만, 대한민국 국민에게 주어진 권리는 사실상 선거권뿐이다. 선거 이외에는 표현의 자유, 집회 등을 통해 의견을 표명할 수 있는 권리뿐이다. 국가적인 의사결정을 해야 할 사안에 대해 투표를 통해 결정권을 행사할 수 있는 권리는 보장되지 않고 있다.
현행 헌법에 국민투표제도가 없는 것은 아니다. 헌법은 2가지 종류의 국민투표에 대해 규정하고 있다. 하나는 중요정책에 관한 국민투표다. 헌법 72조에 따르면, 대통령은 필요하다고 인정할 때에 외교·국방·통일 기타 국가 안위에 관한 중요정책을 국민투표에 부칠 수 있다. 그러나 막상 대통령이 국민투표에 부치기는 쉽지 않다. 정치적인 부담이 크기 때문이다. 또한 대통령이 특정 사안을 선택해 국민투표에 부치는 것은 민주주의 차원에서 바람직하지 않다는 지적도 있다. 대통령 신임투표가 될 수 있기 때문이다. 그래서 이 조항은 활용되지 못하고 있다.
두 번째는 헌법 개정에 관한 국민투표다. 헌법 개정안이 국회에서 재적의원 3분의 2 이상 찬성을 얻어서 가결되면, 국민투표가 실시된다. 그러나 1987년 이후에 단 한 번도 헌법 개정안이 국회에서 재적의원 3분의 2 이상 찬성을 얻은 적이 없다. 그래서 헌법 개정에 관한 국민투표는 실시되지 못했다.
그러다 보니 국민투표는 ‘경험해보지 못한 종이 속의 제도’로 인식되고 있다. 그러나 국민투표는 국가적인 사안에 대해 직접 투표로 의사결정권을 행사할 수 있다는 점에서 매우 중요한 의미가 있는 제도다. 헌법재판소는 ‘선거권이 간접적인 참정권이라면, 국민투표권은 국민이 국가의 의사 형성에 직접 참여하는 직접적인 참정권’이라고 보았다. 그런데 이렇게 중요한 국민투표권이 ‘그림의 떡’처럼 되어 있는 것이 대한민국의 상황이다.
이처럼 국민의 핵심적인 참정권이 38년 동안 행사되지 못한 이유는 결국 헌법 개정을 못하고 있기 때문이다. 국회에서 헌법 개정안에 대해 합의가 되지 않고, 재적의원 3분의 2 이상 찬성을 얻지도 못하니, 국민의 참정권까지 제한되는 것이다. 지금 상황을 보면, 대한민국이 ‘국민투표 불능 국가’ ‘개헌 불능 국가’가 되고 있다는 생각까지 하게 된다.
그러면 이런 상황을 어떻게 타개할 수 있을 것인가? 그동안의 경험에서 교훈을 얻을 필요가 있다. 우선 국회의원들끼리만 구성된 회의체에서는 헌법 개정안을 내놓기 어렵다는 것이 그간의 경험이다. 그동안 국회에 개헌특별위원회가 구성됐지만, 아무런 안도 도출하지 못했다. 그렇다고 대통령이 나서기도 어렵다. 국회 논의 상황을 보다 못한 문재인 전 대통령이 2018년 3월 헌법 개정안을 발의했지만, 그것 역시 실패했기 때문이다.
그래서 지금은 다른 접근법이 필요하다. 방법은 제3의 주체가 헌법 개정안을 작성하는 단계부터 참여할 수 있도록 하는 것이다. 범국민적인 협의체를 만들 수도 있고, 국민들이 참여하는 별도의 틀을 만들 수도 있다.
국회의원이 아닌 주체가 헌법 개정안 작성 과정에 참여하려면 법률적인 근거가 필요하다. 최종적으로는 국회가 헌법 개정안을 확정하지만, 초안 작성 과정에 국민이 참여하도록 하자는 것이다. 그리고 기왕에 법률을 만들 것이면, 개헌 일정도 법률로 못 박는 것이 좋다.
이미 국회에는 관련 법률들이 발의되고 있다. 김종민 의원은 ‘국민참여 헌법개정 절차에 관한 법률안’을 발의했다. 7월28일에는 황운하 의원, 민형배 의원 등 25명의 국회의원이 ‘헌법개정 및 정치제도 개혁의 일정과 절차에 관한 법률안’을 발의했다. 여야와 학계, 시민사회가 참여하는 범국민 추진협의회를 구성해 국민적 의견을 수렴하고, 내년 지방선거와 동시에 국민투표를 할 수 있도록 하자는 제안이다.
대한민국이 ‘개헌 불능 국가’에서 벗어나려면 이런 법률안들에 대해 신속한 논의가 필요하다. 그래야 국민의 국민투표권도 생명력을 가질 수 있다. 정치권의 책임 있는 논의를 촉구한다.
여야 합의가 지연되며 1년2개월째 부재했던 국회 윤리특별위원회 구성이 29일 첫발을 뗐다. 여성 신체 폭력 발언으로 논란이 된 이준석 개혁신당 의원 제명안 등 밀려있던 국회의원 징계 논의가 본격화할 것으로 전망된다.
국회 운영위원회는 이날 전체회의를 열고 더불어민주당과 국민의힘 주도로 윤리특위 구성안을 의결했다. 윤리특위는 1당인 민주당 6명, 2당인 국민의힘 6명씩 총 12명으로 구성됐다.
비교섭단체인 조국혁신당과 진보당은 이날 전체회의에서 1·2당 동수가 아닌 여야 동수로 윤리특위를 구성해야 한다고 반발했다. 신장식 혁신당 의원은 “22대 국회는 비교섭 의원이 24명이나 된다”며 “(윤리특위 동수 구성은) 고양이에게 생선 가게를 맡기는 일”이라고 말했다. 윤종오 진보당 의원도 “22대 국회에 올라온 29건의 징계안 중 11건은 민주당, 17건은 국민의힘, 1건은 이준석 의원 건”이라며 “자당 의원 지키기로 변질될까 우려하는 분들이 많다”고 지적했다.
이에 대해 문진석 민주당 원내운영수석부대표는 “당초 여야 동수 구성을 주장했지만 국민의힘이 받아들이지 않아 불가피했다”고 말했다. 유상범 국민의힘 원내수석부대표는 “많은 사건을 그냥 방치할 수 없어 대승적 합의를 한 것”이라고 했다. 혁신당과 진보당의 변경 요청은 받아들여지지 않았다.
현재 국회에는 이 의원을 비롯한 29건의 징계안이 접수된 상태다. 이 의원에 대해서는 지난 대선 후보 TV토론에서 여성 신체와 관련한 폭력적 발언 이후 60만명 이상이 동의한 의원직 제명 촉구 청원이 올라와 있다. 국회 보좌진을 상대로 한 갑질 의혹으로 여성가족부 장관 후보직에서 사퇴한 강선우 민주당 의원에 대해서는 국민의힘이 징계안을 제출했다. 박찬대 민주당 의원은 윤석열 전 대통령 체포영장 집행을 막은 국민의힘 의원 45명에 대한 제명안을 제출하겠다고 밝혔다.
국회법상 윤리특위는 윤리심사자문위원회의 의견을 들어 국회의원 징계안을 심사해야 한다. 윤리심사자문위는 위원장을 포함한 8명으로 구성된다.
윤리특위 위원 인선은 다음달 4일 국회 본회의에서 구성안이 통과된 후 각당에서 추천 절차를 거쳐 확정될 것으로 보인다. 윤리심사자문위 구성도 함께 추진된다.
김현정 민주당 원내대변인은 “최대한 조속히 윤리특위를 구성하겠다”고 밝혔다.
뉴질랜드 마오리 부족의 황아누이 쿠아카(Whanganui Kuaka) 공동체가 최근 전북지방환경청에 수라갯벌 보존을 촉구하는 서한을 보냈다.
수라갯벌은 멸종위기종과 천연기념물을 포함한 법정 보호종 64종이 서식하는 핵심 생태지이자 유네스코 세계자연유산 서천갯벌과 연결된 동아시아-대양주 철새 이동 경로(EAAF)의 중요한 거점이다.
황아누이 공동체는 서한에서 뉴질랜드-한국 서해-알래스카를 잇는 장거리 이동 철새 큰뒷부리도요(마오리어 쿠아카, Kuaka)의 서식지 보전을 위해 “연결된 모든 공동체가 신중하고 적극적인 조처를 해야 한다”고 호소했다.
1일 새만금신공항백지화공동행동에 따르면 황아누이 공동체는 “쿠아카는 인류의 역사 이전부터 멀리 떨어진 장소와 사람들을 연결해 온 존재”라며 “쿠아카의 서식지를 훼손하는 결정은 곧 마오리 문화유산을 위협하는 것”이라고 지적했다. 이어 “특히 수라갯벌에서 쿠아카가 보호받을 수 있도록 책임 있는 당국이 현명하고 신중한 결정을 내려달라”고 요구했다.
큰뒷부리도요는 매년 뉴질랜드와 호주에서 알래스카까지 약 1만7000㎞를 이동하는 세계 최장 거리 철새다. 이들은 여정 중 단 한 차례 쉬는 중간 기착지인 새만금 갯벌에서 체중을 회복한 뒤 북극으로 향한다. 그러나 새만금 방조제 건설로 주요 서식지가 사라지면서 개체 수는 급격히 감소했다. 환경단체에 따르면 2006년 이전 4175개체가 관찰되던 큰뒷부리도요는 최근 274개체로 94%나 줄었다.
마오리 전승에서 쿠아카는 조상신 타네(Tāne)가 인도하는 길 테 아라 후아누이 아 타네(te ara whānui a Tāne)를 따라 이동한다. 마오리 이위(iwi, 부족)는 도요새를 따라 넓은 바닷길을 지나 아오테아로아(뉴질랜드)에 도착했다고 믿는다.
황아누이 공동체는 “쿠아카는 단순한 새가 아니라 공동체의 문화적 정체성과 세계를 연결하는 상징(토후, tohu)”이라며 “수라갯벌을 공항 건설로 파괴하는 것은 전 지구적 연결망을 끊는 행위”라고 비판했다.
마오리 이위(iwi, 부족)들은 2001년부터 새만금 간척사업 중단과 갯벌 보존을 지속해서 촉구해왔다. 같은 해 뉴질랜드 웰링턴에서 열린 ‘환경과 예술 국제심포지엄’에서는 마오리 장승과 솟대를 제작해 새만금 해창갯벌에 세우는 국제 연대 활동도 진행됐다.
황아누이 공동체는 이번 서한에서도 “EAAF를 따라 연결된 모든 공동체가 쿠아카 서식지 파괴를 막기 위해 적극적인 조처를 해야 한다”며 “수라갯벌이 쿠아카 서식지와 생태적 삶의 방식이 보호받을 수 있도록 당국이 현명하고 신중한 결정을 내려야 한다”고 강조했다.
새만금신공항백지화공동행동은 “새만금신공항 예정부지인 수라갯벌은 지구 전체, 모든 세대의 생명 기반”이라며 “이곳을 불필요한 공항 건설로 밀어버릴 권리는 누구에게도 없다”고 밝혔다.

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